一、前言

　　台灣自光復以來，農業在政府積極推動制度與技術之改進下，加以全體農民辛勤努力，在1946至1980年的卅餘年間，農林漁牧年平均成長率為百分之五‧四。自1953年實施經建計劃開始迄1980年，農業年平均成長率亦達百分之三‧八左右，實質產量增加將近三倍。

　　惟自1968年以來，工商業的快速成長，使總體經濟結構有顯著的改變。農村努力供應減少，工資上漲，農業經營趨向粗放，導致其成長遲緩。自90年代起，農業之年平均成長率常在正負之間變動，農民與非農民之所得差距無法縮短，農業已面臨空前的困境。

　　台灣農業在早期經濟發展過程中，其主要的貢獻有四：（一）糧食及農產加工原料之供給，（二）穩固並擴大非農業部門產品之市場，（三）出口農產品換取外匯；（四）提供非農業部門發展所需的資本與勞動。今後農業在台灣經濟發展過程中，長期不變的使命仍在供應國內主要糧食之需要，安定國計民生，以鞏固經濟基礎。今日台灣在小農制度之限制下，平均每公頃農地能贍養19個人，平均每一農業勞動者能供應29個人所需的農產品，成就仍相當可觀。

　　就台灣的經濟結構而言，農、工、商等三個部門就像一棵樹的根、莖、葉三部分，其關係至為密切而不可偏廢。當一棵樹幼小時，依賴根部吸收土壤中的水份與養料，使莖葉得以迅速成長。當樹木長大後，其莖幹支持欣欣向榮的枝葉，使枝葉不斷向空間發展，充分接受陽光，製造養分，回饋根莖。如此本固枝榮，樹勢日趨壯大。農工商等三部門在國民經濟中的功能，亦復如此。在70年代以前，台灣的經濟係以生產為重心，重要的發展策略是以農業培養工業，以工業發展農業。自70年代開始，經濟轉以貿易為重心，重要的發展策略則是以農工支持貿易，以貿易促進農工。顯示台灣在基本策略上，已採取農工商均衡發展的原則。

二、農業對的現象與問題

　　在一個國家的經濟發展過程中，農業必然會產生一些特有的現象，亦會發生一些必須尋求解決的問題。過去研究農業發展的文獻中，往往未能將這些現象與問題釐清，分別加以討論，以故在農業政策上，不能建立正確的觀念，有時且誤導了政策方向，至為惋惜。

　　經濟發展過程中，農業必然產生的現象主要有下列諸項，由於這些現象是必然會有的客觀事實，所以在政策上不必採取任何措施，以改變這種事實，否則將事倍功半，徒勞而無功。

　　（一）農業在國民經濟中比重之降低，以及其他經濟部門在國民經濟比重之提高，是經濟發展必然之後果，顯示經濟發展的成效。倘一國在實施經濟發展計劃後，農業之比重始終維持不變，則可能有兩個原因：其一是該國之農業發展潛力甚大，其經濟發展係以農業發展為主者。其二是經濟發展計劃失敗，經濟根本沒有顯著成長。所以在實施經濟發展計劃後，除非農業生產有停滯或減少的現象，對於農業比重的降低，不必過慮。

　　（二）農業勞動力之減少：經濟發展後，非農業部門就業機會增加，農業勞動力之減少，亦屬必然發生的現象，是經濟進步的象徵，也是農業對其他部門貢獻之一。如果在經濟發展後，農業勞動並未顯著減少，則農業勞動生產力無法提高，農民所得也就更為偏低。所以當農業勞動力減少時，不必在如何維持農業勞動力數量上浪費精力，政策重點應該在如何調整農業的生產及經營方式，加速農業機械化。由農業勞動力之減少而連帶產生的有關現象是農業勞動年齡的提高，這是因為過去就業機會過少，有過量的年輕勞動進入農業部門，導致農業勞動年齡之偏低。以及農業部門之年輕新進勞動已顯著減少，所以農業勞動的平均年齡逐漸提高。將來農業勞動結構穩定後，平均年齡的變動將愈來愈小，逐漸接近年齡的均衡點。現在農業勞動之平均年齡約為48歲，屬於壯齡，並未如一般所說的農業勞動已「老化」。

　　（三）兼業農戶之增加：台灣自經濟發展後，兼業農戶快速增加，2005年兼業農戶與農戶總數之比率，已高達78％。這是農家在耕地面積無法擴大的條件下，農家勞動利用調整後必定產生的現象。台灣農家如果不作此種調整，其所得就無法增加，則農業與非農家之所得差距將更加擴大，所以兼業農戶的增加，是農戶勞動資源利用之合理調整方向，應視為正常的現象而不應視為病態。美國之大農場近年來亦有向兼業發展的趨向，所以農業兼業經營也許是未來農業發展的共同現象。在台灣當前的人地比例下，欲使多數農場達到技術上的經濟規模，幾乎不可能，農業政策上應以如何促進兼業農家作有效的農業經營為重點即可。

　　以上所列舉之三項事實，是經濟發展過程中，農業必然會發生的現象。就某些角度來看，這些都是好的現象，不足為慮。台灣農業當前面臨的問題而必須依賴政策以求解決者，則有下列四項重要問題：

　　（一）農業成長緩慢：台灣農業成長在早期比較快速，近年來已趨弛緩，因此農業對經濟成長的貢獻率大為減低。同時由於農業成長率已低於農產品需求增加率，糧食自給率已繼續下降為70％左右。農業成長率降低的主要原因為：(1) 耕地面積難以擴增，每年有數千公頃農田移轉為非農業用地，新開墾的邊際土地不足以彌補被轉用的農地。(2) 生物性的技術改進已發展到相當程度，土地受報酬遞減律的影響，單位面積產量的增加愈來愈困難。(3) 農業生產利潤不高，難以激發農民增產意願，耕地利用趨於粗放，農地休耕面積顯著增加，複種指數大幅下降，顯示農地未能有效利用。

　　（二）農家所得相對偏低：農家所得雖然年有增加，農民生活水準也日有顯著改善，但若與非農家比較，還有相當差距。1959年農家每人所得佔非農家每人所得之比率曾達84％，1966年為70％，1968年一度降至58％。因政府於1973年推行加強農建計劃迄今，農家相對所得水準一直維持在68％至78％左右。農家所得包括農業所得與非農業收入，在1966年非農業所得佔農家所得的34％，至1980年其所佔比率已增為78%。90年代起，更提高為80%。非農業所得所佔比率與農場經營規模呈相反趨勢，即規模愈小。農場外收入所佔比率愈大。至於農家所得相對偏低原因不外是：農場經營規模過小，農業勞動生產力較低，產銷制度不盡健全，農產交易條件不利於農民等。此外，農民雖有兼業，但兼業力所得偏低行業，亦可能為重要原因。

　　（三）農場經營規模細小：台灣耕地面積有限而農業人口眾多，因此每戶農家耕地面積細小。根據台灣農業年報統計，農家平均耕地面積在1950年為1.29公頃，1980年為1.04公頃，2006年則為1.08公頃。又根據2005年農業普查資料，耕地面積超過1公頃之農家佔21.4％，不滿1公頃者佔78.6%，其中0.5公頃以下之農戶佔52.5％，顯示台灣有超過半數之農戶，其耕地面積不足0.5 公頃。在早期農場面積雖小，但尚可藉勞力密集的多角化經營增加生產，賺取適當的所得。在經濟迅速發展情況下，農村勞力業已減少，必須實施農業機械化。規模過小很難充分有效利用機械，而且僅依賴農產收入，亦不足以維持生活，因此兼業農家不斷增加，農業逐漸不受重視。

　　（四）農地資源品質劣化：在土地資源方向，為適應非農業部門發展的需要，每年須移轉部份農地。此等土地多屬比較肥沃之水田，而新開墾土地生產力較低，必須繼續投資改良其品質。同時化工業的加速帶來了環境污染問題，已影響到農作物與漁業生產。農業本身如大規模養豬場的糞尿，亦已產生污染問題，破壞農業生產環境，並使農地資源品質變劣。

　　綜觀這些農業問題，大多起因於外部因素。因此，今後農業問題之解決，必須有賴於其他部門之配合。

三、促使農工商業均衡發展

　　農工商均衡發展的意義，不在求各部門在國民經濟中所佔比重之相等，也不在求各部門的成長率相同。簡單的說，農工商的均衡發展係包括：(一)勞動力分配與生產力之均衡。即各部門勞動力之分配，應以達成生產力之均等為原則。當部門間的勞動生產力差距過大時，應有效促進勞動力移轉，使勞動從生產力低之部門移轉至生產力高之部門，俾原來勞動生產力低之部門，得以改善生產方法，提高其勞動生產力。(二)價格水準之均衡。即各部門間應維持相對價格水準之合理，不容許有的部門產品價格偏高，有的部門產品價格偏低，造成所得分配的不均。欲達成價格水準的均衡，政府應採取有效的賦稅手段與價格政策。(三)所得之均衡。所得之均衡可算是農工商均衡發展的目標，如果勞動生產力及價格水準可以達到均衡，則所得均衡之目標即不難達成。就當前之農業問題而言，農民所得偏低問題較為嚴重，必須從生產力及價格方面謀求解決的方案。

　　欲提高農業勞動生產力，在土地資源有限的條件下，只有珍惜農地並減少農業勞動，使每一農業勞動的經營規模可以逐漸擴大。1980 年台灣尚有農業勞動130萬人，至2006年已減少為55.5萬人，如能再減少三分之一的農業勞動力，則其生產力即可與其他部門相等。但農業勞動的減少，必須由工商部門加以吸收，亦即工商部門必須不斷創造就業機會，以完成農業部門過剩勞動的移轉。在農業勞動減少的過程中，農業必須機械化與自動化，以機器設備取代勞力，維持農業生產。生產適用的農機及農用品，發展品質優良的農機工業與農用品工業，是今後工業對農業的莫大助力。

　　在國民所得不斷增加的情形下，欲維持農產品之合理價格水準，則必須發展農產品加工業，增加農產品的附加價值，並擴大農產品國內外市場，增加對農產品的需要。就農產品的進口而言，則應顧及國內生產者之利益，以免造成對農民之損害。有關農產品之進出口，均須有貿易商之配合。

四、結　語

　　農業在台灣經濟發展過程中，其長期不變的使命仍在有效提供國內主要糧食需要，安定國計民生，以鞏固經濟基礎。為使農業部門能配合新的經濟情勢，承擔社會賦予之使命，今後農業長期建設之目標應為：(一)維護農地之有效使用，促進農業部門之持續成長。(二)增加農業生產，因應繼續增加人口之需求。(三)提高農民所得，縮短農民與非農民所得之差距。(四) 加強農村建設與農民福利措施，建造和樂的農村社會。

（毛育剛／台灣大學教授）