一、前言

　　台灣在日據時期，屬典型之農業經濟社會，以稻米、甘蔗與甘藷為其農業之主要作物。當時之所謂工業，僅限於農產加工業而已，如製糖、碾米及食品加工業等。其他僅有的少數工業，則為配合其殖民之需要而建立。一九四五年台灣光復時，因受戰爭之破壞及影響，經濟十分蕭條，當年之農業生庍，尚不及戰前最高生產水準之一半，而工業生產尚不及三分之一。光復後因物資短缺，資金不足，經濟繼續衰退，通貨快速膨脹，糧食及其他民生必需品嚴重缺乏，大陸移民大量增加，軍事負擔沉重，社會及政治面臨不安之局面。台灣之經濟發展，係在如此險惡之環境下展開。政府之施政重點，首在增加糧食生產，安定經濟，並先致力於修復戰時遭受破壞之各種設施。在經濟尚以農業為主之客觀條件下，推動工業化時必須先由農業予以支持，為不二之途徑，當時稱為「以農業培養工業」。

　　過去五十多年來，台灣有快速並穩定之經濟成長，經濟結構已有明顯改變。一九五二年農業生產佔國內生產毛額之32%，農業就業人口佔總勞動人口之56%，農產品出口值佔出口總值之95%。至2004年農業生產佔國內生產毛額之1.7%，農業就業人口佔總勞動人口之6.6%，農產品出口值僅佔出口總值之2.0%。由此可見台灣已由傳統的農業經濟邁入現代化之工商經濟。但是，此種經濟結構之改變，並不表示農業之衰退。事實上台灣之農業仍在成長之中，但其成長腳步較緩，故其在國民經濟中之地位，為工商業所超越。國際上經濟已開發國家，亦大都經過此一歷程，為一項共同的發展經驗。

　　台灣之農業發展，有其輝煌的成就，二OO四年之農作物生產約為1952年之兩倍，而畜牧業與漁業則均為10倍以上。在農作物中，園藝作物之蔬菜、水果及花卉等，已逐漸成為主要產業。農業科技之進步，如新品種之引進，品種之改良，病蟲害及疫病防治，以及生產與經營管理技術之改進等，為促進台灣農業發展的主力。台灣之農業發展，係在小農制度下進行，不但增加了農業生產，更使均富理想在農村中實現。近年來由於外在經濟環境的變遷，已對農業產生了莫大的衝擊，當前台灣農業如果要持續成長，就必須作多方面的調整，始克有成。

二、農業發展策略

　　台灣農業發展策略依發展階段之不同而有改變，就農業政策之觀點而言，可分為三個階段，1945－1968年為農業培養工業階段，1969－1990為支持農業及農民階段，1991年以後為經濟自由化與國際化下農業之調適階段。

(一) 農業培養工業階段 (1945－1968年)

1. 背景：台灣經濟以農業為主，農業為首要產業，農村勞動過剩，糧食不足，通貨惡性膨脹，恢復農業生產為施政重點。
2. 政策目標：增加農業生產、充裕糧源、穩定物價、改善民生、安定社會、培養工業。
3. 政策方向：
   (1) 改善農業公共設施，開發勞動密集生產技術，充份利用土地及勞動。改組農民組織，加強對農民及農村之服務，以補政府能力之不足。
   (2) 1950年代以增產糧食如稻米、甘藷；可出口農產品如糖、香蕉、茶葉及進口替代農產品如黃麻、小麥、大豆等為主。
   (3) 1960年代開放雜糧進口，發展畜牧與漁業，並開發新產品如蘆筍、洋菇、鳳梨等，以增加農產品之出口，提高農民所得。
   (4) 對農業採取重稅，以賦稅及非賦稅手段，使農民之增產成果，由農民、政府及消費者共享。
4. 政策措施：農地改革、改組農會、加強水利設施、改良品種、改進生產技術、獎勵加工與出口、推行全面之稻米政策，包括 (稻米增產、肥料換穀、田賦徵實、隨賦徵購、維持低糧價等)。

(二) 支持農業及農民階段 (1969－1990年)

1. 背景：工業之產值、出口值及勞動力均已超過農業，農民所得因糧價長期受抑制而偏低，農業成長緩慢。1970年代初期，國際相繼發生能源與糧食危機，欲維持社會安定，須依賴農業之成長與農民所得之穩定。
2. 政策目標：促進農業持續成長，維持經濟穩定，提高國民所得。
3. 政策方向：
   (1) 經濟發展策略由進口替代策略轉變為出口導向策略。
   (2) 工業發展由勞動密集產業走向技術與資本密集產業，使精密工業逐漸成為製造業之主力。
   (3) 逐漸取消對農業不利之政策措施，如肥料換穀及隨賦徵購等，實施稻米保證價格，以提高農民所得。加強農村公共設施，縮小城鄉差距。
4. 政策措施：重要農業政策措施，包括推行農業政策綱要；加速農村建設重要措施；訂定農業發展條例；實施稻米保證價格制度；提高農民得加強農村建設方案；加強基層建設提高農民所得方案；第二階段農地改革；稻米轉作計畫；改善農業結構提高農民所得方案；以及其他重要農業政策措施，如停徵田賦、實施農民健康保險、加強農產貿易管理等。這政策之目的，均在加強農村公共建設，厚植農業基礎，促進農業持續成長，提高農民所得，增進農民之福祉。

(三) 經濟自由化與國際化下之農業調適階段 (1991年以後)

1. 背景：台灣經濟從開發中進入已開發階段，經濟制度須符合國際規範，以便順利成為WTO之會員國，俾利長期經濟發展。
2. 政策目標：農業發展重質不重量，減少對環境之不利影響，注重生態保育，重視農民福祉。
3. 政策方向：調整農業生產結構，提高農業業競爭力；輔導農民產銷組織，增進農業經營效率；以農民福利措施代替對農業生產之直接或間接補貼；降低關稅，對外開放農產品市場；放寬農地保護，適度釋出農地。發展休閒農業，增加農民就業機會。
4. 政策措施：重要政策措施包括1991－1996年農業綜合調整方案；1995年農業政策白皮書、實施老農津貼、農地釋出方案；1997～2001年跨世紀農業建設方案；自2001年起推行邁向二十一世紀農業新方案等。措施之重點在於因應經貿自由化，減少對個別農產品生產之干預，提高農業產銷效率，並加強對農民之福利措施，維護環境資源，促進自然生態之和諧。

三、農業發展之成果

　　台灣自光復後，農業發展之成果輝煌，此處就農業生產之增加，結構之改變，農業科技之進步及農業生產力之提高等方面，來說明台灣農業發展的成就。

(一) 生產之增加

　　台灣農業發展的成果，最明顯而直接的表現，是農業生產的增加。在1952年左右，農業生產即恢復至日據時期之最高水準。此後各農業增產措施，包括品種改良，病蟲害防治，水利興修，肥料供應，農機推廣，運銷改進等，均逐步加強實施，使農業生產迅速增加。如以2001年為基期，農業生產總指數在1952年為22.1，1971年為56.1，1981年為79.1，2003年為104.3，為1952年的4.7倍。平均每年農業的實質增加率為2.4%。若就農作物、林產、漁產及畜產等分別來看，其生產指數之差異頗大。仍以2001年為基期，農產的生產指數在1952年為55.2，1981年為113.1，約增加一倍，2003年為102.7，與1981年相比，有不增反減的現象。林產的生產指數在1952年為386.6，2003年則為121.5，表示為負成長。此為政策上不再砍伐林木之結果，有利於水土資源之保護，是值得嘉許之事。漁產生產指數在1952年僅為8.7，2003年增為115.8，增加達十三倍之多。畜產生產指數在1952年亦僅為6.8，至2003年增為96.2，其生產之增加最為顯著，達十四倍之多。

　　以農林漁牧四個產品部門而言，自1952年至2003年，農產之年平均成長率為1.4%，林產為-2.7% ,而漁產與畜產均有相當高的成長率，分別為5.3%與5.8%，與一般經濟成長率相去不遠。林產的負成長率是政策要求如此。當前林業政策是造林保林重於砍伐利用，所以森林砍伐量逐年減少，使1970年代以來林產常出現負成長率，但森林蓄積量則每年增加甚多，增強了水土資源的保育及未來林業發展的潛力。因此，林業的低成長率或負成長率，並非不良現象。此外，近年來農作物的成長率也有顯著下降的現象，這是因為台灣主要農產品都已面臨市場需求降低而進口農產品增加的事實，政策上要以減產來適應國內外市場的變化，特別是稻米、甘蔗及雜糧等產品。

(二) 結構之改變

　　自光復初期至1965年，台灣農業發展的成就，在於農、林、漁、牧產量的快速增加。1965年以後農業發展的主要成就，則為農業內部結構之明顯調整。

　　在過去50多年間，農業生產結構隨著經濟發展而機動的改變。1953年至2003年，農產之比重由71.9% 降至41.1%，林產由5.1% 降至0.2%，畜產之比重則由15.6增至31.5%，漁產亦由7.4% 增至27.2%。表示農業生產有偏向動物性蛋白質的趨勢，以適應國民所得提高後，糧食消費習慣的改變。

　　再從農產來看，其成長率雖低，但其內部生產結構的改變至為顯著，例如1953年稻米在農產中佔61.3%，稻米以外的其他作物佔32.6%，水果及蔬菜僅各佔2.4% 及3.7%。至2003年稻米的比重已降為19.2%，稻米以外的其他作物降為17.9%，而水果與蔬菜分別升為37.5% 及25.4%。花卉與觀賞植物為近年來新興產業，在農產中已佔6%，其比重將會繼續提高。這種變動趨勢充分顯示了台灣農業生機蓬勃的一面，同時也嶄露了農民結合智慧與勞力的輝煌成果。

(三) 農業科技之進步

　　台灣農業發展的成果，除了上述產量的增加及結構的改變外，尚有農業科技之進步，飲譽國際，為對國外開發中國家援助的主要項目。光復後農業科技之進步，主要有下列數項：

1. 新品種引進

　　近五十多年來引進的新品種，農作物有蘆筍、洋菇、洋蔥、番茄、洋香瓜等。果樹有桃、梨、蘋果、芒果、枇杷、葡萄及各種花卉與觀賞植物等。畜產有純種豬、肉雞、蛋雞、肉用牛及乳牛等。漁產有吳郭魚（羅非魚）、鰻魚、草蝦、斑節蝦及鱒魚等。林產則有泡桐、銀合歡、可可椰子及麻竹等。

2. 品種改良

　　水稻、甘蔗、花生、大豆、玉米、甘藷、西瓜、白菜、蘿蔔、柑桔、鳳梨、香蕉、荔枝、木瓜、柿、花卉等，多年來已育成多種優良品種，無法一一詳述。在畜產方面已開發出三品種豬，飼養效率高，為養豬戶普遍所飼養；並已成功完成牛胚胎移殖技術，可以有助於良種乳牛之加速繁殖。家禽方面已育成白毛鴨，增加產品的附加價值，已在普遍推廣之中。在漁產方面則已完成烏魚、虱目魚及草蝦之人工繁殖，並已成功的雜交得到單性吳郭魚，是農業科技上的重大突破。在近海養殖科技方面，亦己有顯著之成就，各種珍貴魚類都已在推廣養殖，並大量外銷。

3. 病蟲害及疫病防治

　　農作物方面較顯著者為水稻抗稻熱病及玉米抗露菌病品種之育成，無病毐馬鈴薯及草莓之繁殖，蟲害之生物防治等。畜牧方面牛瘟已完全撲滅，豬瘟雞瘟等主要家畜家禽疾病，多年來亦已能完全控制，惜於1997年發生豬口蹄疫傳染病，雖在短期內即獲控制，但對台灣之養豬業者已造成莫大之損害。

4. 生產與經營管理技術之改進

　　例如早期利用早熟品種或糊仔栽培方法，增加耕地複種指數，提高土地利用率，增加農業生產。甘蔗條植法，鳳梨密植法，葡萄一年二熟或三熟之栽培管理方法，平地梨高接枝法，蓮霧產期調節法，以及各種果樹矮化等，均為明顯的生產技術改進。大型養豬場及養雞場之經營管理，已建立最新模式，表示其飼養技術已在國際上領先。漁業方面作業機械化，箱網養漁，牡蠣深海養殖，淡水魚混養。吳郭魚單性養殖等技術，亦都蜚聲國際。

　　此外，在農場管理技術方面亦有長足之進步，如農場多角化經營，農漁牧綜合經營等，利用生態自然循環原理，提高土地與勞動之生產效率，降低生產成本，並在農地不足的情形下，促進農場企業化與商業化經營。這種小農集約經營技術，是台灣農業經營之一大特點。

(四) 生產力之提高

　　根據農委會在1990年所做的一項研究，台灣自1952年至1958年農業產出平均每年增加4%，而耕地每年之增加率為0.1%，資本每年增加率為4%，而勞動每年增加率為1%。因此，在50年代耕地生產力提高35%，勞動生產力提高27%，而資本生產力只提高13%。至60年代耕地生產力提高61%，勞動生產力提高最多，達75%。資本生產力提高較少，為28%。在70年代耕地生產力提高47%，勞動生產力提高更多，達97%，但資本生產力只提高27%。顯然的，耕地與勞動生產力之大幅提高，是由於資本投入增加的結果。台灣光復後初期，在耕地受限制而勞動過剩的條件下，增加資本投入為提高耕地及勞動生產力的有效手段。自1975年以後，大量的農村勞動被工商業所吸收，促使農業勞動生產力再大幅提高，此時資本生產力則受耕地面積之限制而有降低的現象，此一情勢持續迄今仍是如此。總之，台灣農業生產力之提高，係由資本增加與勞動減少所導致。在此種情形下，資本與耕地之比率，及資本與勞動之比率不斷提升，促使耕地生產力及勞動生產力的上升，而農業生產力才能持續提高。但提高農業生產力的真正原動力，則是科技水平的提昇。

四、結語

　　台灣光復後，農業在政策指導下，結合了科學技術與社會制度之改革，加上農民胼手胝足的辛勤耕耘，有極其輝煌的成績，享譽國際。台灣的農業發展不僅表現在生產力的提高上，更重要的是支持經濟的全面成長，提供初期工業發展所需的原料、糧食、資本及人力等。而初期工業產品更是以農村為主要市場。繁榮而安定的農村，使工業得能奠定穩固的基礎，繼續不斷的快速發展。此外，由於台灣地少人多，在耕者有其田的政策下，農業發展係在小農制度下進行，政府協助農民從事技術改進，加速農業增產，並保障農民大眾的利益。因此，台灣的農業發展不但增加了農業生產，提高了農民所得，更消除了農村貧富的差距，使均富理想能夠實現。但自1980年代起，台灣農業逐步走向自由化與國際化，受國際農產品的衝擊甚大。另一方面由於農業資材價格巨幅上漲，農場經營規模無法有效擴大，使農業競爭力不易提升，而面臨新的困境，尚有待農政當局與農民之共同努力，以推動農業之持續發展。兩岸農業如何合作，亦為未來之重要課題。

(毛育剛 台灣大學教授 )